Le foncier représente un enjeu majeur pour les collectivités territoriales françaises. La maîtrise du sol constitue en effet un levier essentiel pour mener à bien leurs projets d’aménagement, de développement économique ou de préservation de l’environnement. Face à la raréfaction des terrains disponibles et à la hausse des prix de l’immobilier, les collectivités doivent mobiliser des outils juridiques complexes pour acquérir, gérer et valoriser leur patrimoine foncier. Cet arsenal réglementaire, en constante évolution, leur confère des prérogatives étendues mais encadrées. Examinons les principaux aspects du droit des collectivités en matière foncière.
Les compétences foncières des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales disposent de compétences étendues en matière foncière, qui découlent à la fois de leurs attributions générales et de textes spécifiques. Ces compétences varient selon le type de collectivité (commune, département, région) et s’exercent dans le respect du principe de libre administration.
Au niveau communal, les principales compétences foncières concernent l’urbanisme et l’aménagement du territoire. Les communes élaborent les documents d’urbanisme (plan local d’urbanisme, carte communale) qui définissent l’affectation des sols. Elles délivrent les autorisations d’urbanisme et peuvent instituer un droit de préemption urbain. Les communes ont aussi la charge des opérations d’aménagement sur leur territoire.
Les départements interviennent notamment dans la protection des espaces naturels sensibles, pour lesquels ils disposent d’un droit de préemption spécifique. Ils sont compétents en matière de voirie départementale et peuvent mener des opérations d’aménagement foncier rural.
Les régions ont des compétences plus limitées en matière foncière. Elles interviennent principalement via leurs documents de planification (schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire) et leurs politiques de développement économique.
Au-delà de ces compétences propres, les collectivités peuvent agir conjointement, notamment au sein d’établissements publics fonciers. Ces structures mutualisées permettent de mener des stratégies foncières à plus grande échelle.
Le principe de spécialité territoriale
L’exercice des compétences foncières des collectivités est encadré par le principe de spécialité territoriale. Celui-ci implique que chaque collectivité ne peut en principe intervenir que sur son propre territoire. Des exceptions existent toutefois, comme la possibilité pour une commune d’acquérir des biens situés hors de son territoire pour y réaliser des équipements communaux.
Les outils d’acquisition foncière à disposition des collectivités
Pour constituer des réserves foncières ou mener à bien leurs projets d’aménagement, les collectivités territoriales disposent de plusieurs outils juridiques leur permettant d’acquérir des terrains :
L’acquisition amiable
L’acquisition amiable constitue le mode d’acquisition privilégié. La collectivité négocie directement avec le propriétaire pour acheter le bien au prix du marché. Cette méthode présente l’avantage d’être rapide et consensuelle. La collectivité peut recourir aux services de France Domaine pour estimer la valeur du bien.
Le droit de préemption
Le droit de préemption permet à une collectivité de se substituer à l’acquéreur lors d’une vente. Il existe plusieurs types de droits de préemption :
- Le droit de préemption urbain (DPU), institué par les communes dotées d’un PLU
- Le droit de préemption dans les zones d’aménagement différé (ZAD)
- Le droit de préemption des départements sur les espaces naturels sensibles
L’exercice du droit de préemption est encadré par des motifs d’intérêt général précis. Le prix d’acquisition est en principe celui convenu entre le vendeur et l’acquéreur évincé.
L’expropriation pour cause d’utilité publique
L’expropriation permet à une collectivité d’acquérir un bien contre la volonté de son propriétaire, moyennant une juste et préalable indemnité. Cette procédure complexe nécessite une déclaration d’utilité publique et ne peut être utilisée qu’en dernier recours. L’expropriation est notamment employée pour de grands projets d’infrastructures ou d’aménagement urbain.
Les procédures spécifiques
D’autres procédures d’acquisition foncière existent, comme :
- L’acquisition de biens sans maître
- L’exercice du droit de délaissement
- La procédure de bien en état d’abandon manifeste
Ces outils permettent aux collectivités d’intervenir dans des situations particulières (biens abandonnés, risques naturels, etc.).
La gestion du patrimoine foncier des collectivités
Une fois les terrains acquis, les collectivités territoriales doivent gérer leur patrimoine foncier de manière efficace et conforme à l’intérêt général. Cette gestion s’articule autour de plusieurs axes :
L’inventaire et la valorisation du patrimoine
Les collectivités ont l’obligation de tenir un inventaire précis de leur patrimoine foncier. Cet état des lieux permet d’optimiser la gestion des biens et d’identifier les opportunités de valorisation. La valorisation peut prendre différentes formes :
- Location ou mise à disposition de terrains
- Cession de biens non stratégiques
- Réhabilitation d’immeubles
- Développement de projets sur des friches
La valorisation du patrimoine foncier constitue un enjeu financier majeur pour les collectivités, dans un contexte de raréfaction des ressources budgétaires.
La protection du domaine public
Une partie du patrimoine foncier des collectivités relève du domaine public. Ces biens bénéficient d’un régime de protection renforcé : ils sont inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. La collectivité doit veiller à leur conservation et peut engager des actions en justice pour faire cesser toute atteinte à l’intégrité du domaine public.
La gestion locative
Les collectivités peuvent louer une partie de leur patrimoine foncier, qu’il s’agisse de biens relevant du domaine privé ou d’occupations temporaires du domaine public. Cette gestion locative obéit à des règles spécifiques, notamment en matière de fixation des loyers et de sélection des locataires.
Les cessions de terrains
Les collectivités peuvent céder des terrains de leur domaine privé, sous réserve de respecter certaines procédures. La cession doit être autorisée par l’organe délibérant et le prix de vente ne peut en principe être inférieur à l’estimation de France Domaine. Des cessions à prix préférentiel sont possibles dans certains cas, notamment pour favoriser la construction de logements sociaux.
Les enjeux de la planification et de l’aménagement foncier
Au-delà de la gestion de leur patrimoine, les collectivités territoriales jouent un rôle central dans la planification et l’aménagement foncier de leur territoire. Cette mission s’exerce à travers plusieurs outils :
Les documents d’urbanisme
L’élaboration des documents d’urbanisme constitue une compétence majeure des communes et intercommunalités. Le plan local d’urbanisme (PLU) définit les règles d’occupation des sols et traduit le projet d’aménagement de la collectivité. Il permet notamment de :
- Délimiter les zones constructibles et non constructibles
- Fixer les règles de construction (hauteur, densité, etc.)
- Préserver des espaces naturels ou agricoles
- Réserver des emplacements pour des équipements publics
Le PLU doit être compatible avec les documents de planification supérieurs (schéma de cohérence territoriale, schéma régional d’aménagement).
Les opérations d’aménagement
Les collectivités peuvent mener des opérations d’aménagement pour restructurer des quartiers, créer de nouveaux logements ou développer des zones d’activités. Ces opérations prennent souvent la forme de zones d’aménagement concerté (ZAC). La collectivité peut réaliser l’aménagement en régie ou le confier à un aménageur public ou privé.
La lutte contre l’étalement urbain
Face aux enjeux environnementaux, les collectivités doivent désormais intégrer l’objectif de lutte contre l’étalement urbain dans leurs politiques foncières. Cela se traduit par :
- La densification des zones urbaines existantes
- La reconversion de friches industrielles ou commerciales
- La limitation des extensions urbaines
- La préservation des espaces naturels et agricoles périurbains
Ces orientations s’inscrivent dans l’objectif national de « zéro artificialisation nette » des sols à l’horizon 2050.
L’aménagement foncier rural
Dans les zones rurales, les départements peuvent mener des opérations d’aménagement foncier agricole et forestier. Ces procédures visent à améliorer les conditions d’exploitation des propriétés rurales, à assurer la mise en valeur des espaces naturels et à contribuer à l’aménagement du territoire communal ou intercommunal.
Les défis actuels du droit foncier des collectivités
Le droit foncier des collectivités territoriales fait face à plusieurs défis majeurs qui nécessitent une adaptation constante du cadre juridique :
La maîtrise de la spéculation foncière
La hausse des prix du foncier dans de nombreux territoires complique l’action des collectivités. Pour y faire face, de nouveaux outils ont été créés, comme :
- Le droit de préemption renforcé dans certaines zones
- L’encadrement des loyers
- Les organismes de foncier solidaire et le bail réel solidaire
Ces dispositifs visent à maintenir des prix abordables, notamment pour le logement.
L’intégration des enjeux environnementaux
Les politiques foncières doivent désormais intégrer pleinement les enjeux environnementaux. Cela se traduit par :
- Le renforcement de la protection des espaces naturels et agricoles
- L’adaptation au changement climatique (gestion du risque inondation, îlots de chaleur urbains)
- La promotion de la biodiversité en ville
Le droit de l’environnement vient ainsi encadrer de plus en plus l’action foncière des collectivités.
La numérisation des procédures
La dématérialisation des procédures foncières (autorisations d’urbanisme, registres fonciers, etc.) modifie les pratiques des collectivités. Si elle permet des gains d’efficacité, elle soulève aussi des questions en termes de sécurité juridique et d’accès aux données.
L’articulation avec le droit de l’Union européenne
Le droit foncier des collectivités doit s’articuler avec le droit de l’Union européenne, notamment en matière de :
- Commande publique pour les opérations d’aménagement
- Aides d’État dans le cadre de cessions foncières
- Protection de l’environnement
Cette européanisation du droit foncier complexifie l’action des collectivités mais ouvre aussi de nouvelles perspectives.
En définitive, le droit des collectivités en matière foncière apparaît comme un domaine en constante évolution, reflet des mutations économiques, sociales et environnementales de nos territoires. La maîtrise de ces outils juridiques complexes constitue un enjeu stratégique pour les collectivités, afin de mener à bien leurs projets d’aménagement et de développement dans le respect de l’intérêt général.
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